“Para que la Democracia Funcione, Las Tradiciones Cívicas en la Italia Moderna”
Robert D. Putnam, sociólogo y politólogo estadounidense.
Robert D. Putnam, empieza su obra en 1970, aprovechando el momento por el cual estaba pasando Italia, que era la tendencia generalizada de la descentralización regional. Putnam utiliza un repertorio de instrumentos metodológicos, cuantitativos y cualitativos. El caso italiano presentaba pues una amplia metodología longitudinal y comparativa. El libro está marcado por el viaje que realiza el autor. Y está sostenido por un trabajo científico muy sólido, traducidos en varios años de investigación y de trabajo de campo.
A pesar de tener un contenido academicista, el autor compara situaciones particulares y específicas de las instituciones y administraciones públicas de las regiones del norte y del sur. Sin embargo, Robert, hace hincapié en el error de querer buscar las variables explicativas del desarrollo desigual en Italia, y él tiene claro que se dan elementos de carácter cultural-relacional que poseen profundas raíces históricas, que se ven en pautas de relación social, en densidad de redes asociativas, en mecanismos de confianza y reciprocidad social, que explican el porqué del atraso de ciertas comunidades.
Como se ha mencionado anteriormente, el libro tiene instrumentos metodológicos, cuantitativos y cualitativos y son los siguientes:
Encuestas a los parlamentarios regionales en 1970, 1976,1981-1982 y 1989
Encuestas a líderes comunitarios en 1976 y 1981-1982
Encuesta por correo a escala nacional a los líderes comunitarios en 1983
Encuestas al público en general en 1977,1979, 1981, 1982, 1987, 1988
Estudios de caso político/institucionales
Análisis de la legislación
Estudios de caso de planificación regional
Experimento de contacto con los ciudadanos
Estudio especial de Friul-Venecia Julia
Indicadores estadísticos de rendimiento institucional
Este trabajo se centrará en el análisis metodológico del rendimiento institucional.
La primera cuestión que se plantea Putnam es, ¿Por qué algunos gobiernos democráticos tienen éxito y otros fracasan?, así inicia su investigación.
Para poder dar pie al desempeño institucional, primero se debe tener en cuenta, que Putnam realiza un estudio minucioso regional en el cual observa que a pesar de la descentralización, (que se recuerda que en 1991 el Comité de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados transfiere varias responsabilidades a las regiones italianas), hay gobiernos regionales que son mejor gobernados que otros a pesar de que tengan los mismos recursos legales y financieros. Sin embargo, la reforma regional, muestra cómo se da un mejor desempeño institucional en el norte, en detrimento del sur, ya que determinados gobiernos regionales han sido más eficaces en su funcionamiento interno, más creativos en sus iniciativas políticas y más efectivos en la implementación de éstas últimas. Por lo que Putnam se centrará en averiguar el porqué de esta desigualdad de desempeño institucional entre el Norte y el Sur, y para poder dar respuesta a ésta cuestión Putnam plantea dos posibilidades: 1- La modernidad socioeconómica (resultados de la revolución industrial) y 2- La comunidad cívica (los patrones de participación cívica y solidaridad social).
En primer lugar, afirma que la modernidad socioeconómica no sirve como respuesta para las diferencias del desempeño institucional entre el norte y el sur, porque:
• El análisis que lleva a cabo no puede demostrar si la modernidad es una causa del rendimiento (a lo mejor una entre varias), si el rendimiento es de alguna forma causa de la modernidad, si los dos están influenciados por un tercer factor (de tal modo que la relación entre ambos es en cierto sentido espuria) o si el vínculo entre modernidad y rendimiento es aún más complicado.
• La riqueza y el desarrollo económico no lo explican todo.
Por lo tanto, la explicación de las diferencias de desempeño institucional entre Norte y Sur, es la comunidad cívica. Se debe tener en cuenta que el factor más destacado para desarrollar el buen gobierno es el grado en que la vida social y política de una región se acerca al ideal de comunidad cívica, por lo que Putnam conecta esto con la pregunta, ¿Por qué hay regiones más cívicas que otras? Para empezar, para que una región sea más cívica que otra, la ciudadanía de dicha región debe tener una participación activa en los asuntos públicos, la persistente identificación y búsqueda del bien público a expensas de todos los fines puramente individuales y particulares, se aproxima al significado esencial de la virtud cívica, y son las regiones del norte de Italia las que se acercan al ideal de comunidad cívica y por lo tanto, las que más virtud cívica tienen. La vida en una comunidad verticalmente estructurada y horizontalmente fracturada, produce justificaciones diarias para los sentimientos de explotación, dependencia y frustración, sobre todo en los peldaños más bajos del escalafón social. En contraposición, de las regiones del sur que son menos cívicas, y por lo tanto, son las más indefensas frente a la corrupción política, son las que más reciben a la mafia. Más tarde Putnam apunta, que la prosperidad económica puede reforzar el civismo, de tal modo que la pobreza no facilita su emergencia, “formando un par de círculos viciosos y virtuosos entrelazados”, sin embargo, Putnam demuestra que la relación economía-civismo no es dominante en estas interacciones, ya que las normas y redes cívicas superan el progresismo económico, esto lo demuestra, afirmando, que las regiones que se habían caracterizado por su participación cívica a finales del siglo XX, son las mismas regiones en las que las cooperativas y asociaciones culturales y las sociedades de ayuda mutua eran más abundantes en el siglo XIX. Y fueron las regiones más cívicas, que no estaban económicamente avanzadas hace un siglo, las que han superado a las regiones menos cívicas, en términos económicos y en calidad de gobierno. Así pues, Putnam explica que será el capital social presente en las comunidades más cívicas el que influya en el buen rendimiento de la democracia.
A continuación se procederá a explicar la metodología que el autor utiliza en su libro, centrándose en el rendimiento institucional. Primero Putnam, establece a las instituciones como variable dependiente para poder demostrar que la variación institucional perjudica la táctica de los actores políticos. Posteriormente, da un cambio, para poder explicar que el desempeño institucional es influido por la historia (aquí, instituciones=variable dependiente).
La medición del rendimiento de un gobierno debe pasar por cuatro exámenes: 1-Debe ser exhaustiva, 2-Debe ser internamente coherente, 3-Debe ser fiable, 4-Debe responder a los objetivos y valoraciones de los protagonistas y electores de la institución. Posteriormente, elabora doce indicadores del rendimiento institucional, porque pretende para cada gobierno regional, a) evaluar los procesos de elaboración de las políticas públicas, b) las decisiones políticas y c) la implementación de las políticas. Los doce indicadores son: estabilidad del gabinete, prontitud del presupuesto, servicios estadísticos y de información, legislación reformista, innovación legislativa, guarderías, centros de salud, instrumentos de política industrial, capacidad de gasto agrícola, gasto en unidades de salud locales, viviendas y desarrollo urbanístico y receptividad burocrática. La única crítica que se le puede hacer a esta medición del rendimiento de un gobierno (y que llama la atención ya que no tiene en cuenta la última fase del ciclo analítico de las políticas públicas, que es la evaluación), es que no se concentra, es decir, que no tiene en cuenta los resultados de las políticas, ya que si se analizarán los resultados de éstas se podrían observar algún tipo de cambio en los indicadores, por lo que la medición del índice regional no se presenta del todo fiable.
A continuación se procederá a analizar, los indicadores más importantes del rendimiento institucional:
1. Estabilidad del Gabinete: aquí se mide el número de los distintos gabinetes establecidos en cada región en los siguientes periodos legislativos: 1975-1980 y 1980-1985. Se puede decir que, en las diferentes regiones hay dos tipos de gabinetes, aquellos que eran estables donde la dirección de la política era coherente, y aquellos que no podían formar gabinete debido a las dificultades de coligarse.
2. Prontitud del Presupuesto: todas las regiones debían presentar su presupuesto regional antes de un determinado tiempo (a partir de 1972, para el 1 de Enero) y lo que se comprobó fue que en la década de 1980 casi ninguna región presento el presupuesto a tiempo. Llama la atención que Friul-Venecia Julia entrara en el promedio del 27 de Enero, teniendo en cuenta que hacía muy poco se habían fijado las fronteras de ésta (memorando de Londres), y hacía muy poco también que había conseguido la autonomía administrativa y el estatuto especial (en 1963), y si Putnam realiza la medición durante el periodo 1979-1985, se entiende que Friul-Venecia Julia se retrasara un poco en la entrega del presupuesto regional (cuando hacía 4 años que se había firmado el Tratada de Osmio, en donde se divide definitivamente el anterior Territorio Libre de Trieste entre Italia y Yugoslavia, y se puede decir que es una de las primeras teniendo en cuenta el retraso de Calabria (el 7 de Agosto).
3. Servicios Estadísticos y de Información, este indicador mostraba el alcance de los ciudadanos a los servicios estadísticos y de información en las distintas regiones, y una vez más se aprecia como en las regiones del norte contaban con este servicio, y las regiones del sur no. Sin embargo, la crítica que se le puede hacer a este medidor es que aunque en las regiones del norte si estuvieran equipadas con estos servicios, no quiere decir que tuvieran un perfecto funcionamiento y eso es lo que se echa en falta.
4. Legislación Reformista, hace referencia, a la investigación de la producción legislativa de cada región en tres áreas políticas diferentes (desarrollo económico, planificación territorial y ambiental y servicios sociales), este indicador destaca porque la correlación que se da entre la satisfacción ciudadana y la Legislación Reformista es muy fuerte (0,74)
5. Innovación Legislativa, este indicador investiga las ideas legislativas de las diferentes regiones teniendo en cuenta que las legislaciones que se adopten en una región avanzada probablemente sea copiadas por otra menos avanzada. Quizá lo único malo que se puede decir de este indicador es que no todas las regiones tienen porque adoptar las mismas legislaciones.
6. Guarderías, el criterio de medición es el número de guarderías subvencionadas a nivel regional, lo que llama la atención es la capacidad de las regiones para llevar a cabo políticas de base teniendo una financiación externa asegurada.
7. Receptividad Burocrática, hace referencia al experimento que realiza el autor el cual se basó en mandar a compañeros italianos a distintas administraciones para solicitar información sobre temas concretos, se valoraba que la respuesta fuera rápida, clara y exhaustiva, el problema de este indicador, es que no se llegaba a verificar si la respuesta era una clara solución al problema que se había planteado.
Luego Putnam, con la intención de exponer el desempeño institucional a partir de la variable de comunidad cívica, tiene en cuenta cuatro indicadores (dos que corresponden con la visión de Tocqueville de comunidad cívica y dos referidas al comportamiento político):
1. Vitalidad del asociacionismo
2. Incidencia en la lectura de periódicos
3. Número de votantes
4. Participación en refrendos
El resultado fue una inmensa correlación entre los indicadores y el índice de la comunidad cívica, y si a este se le suma el índice de desempeño institucional, se puede comprobar la hipótesis de Putnam.
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